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Struttura e funzionamento dell’Unione Europea
(schede tematiche)
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06.01.2021
Bilancio
comunitario dell'UE
Come funziona
Il bilancio dell'Unione è finanziato quasi interamente (99%) tramite risorse proprie. Le entrate annuali devono coprire completamente le spese annuali. Il sistema di risorse proprie è stabilito all'unanimità dal Consiglio, previa consultazione del Parlamento europeo, deve essere ratificato dagli Stati membri e ha come obiettivo quello di assicurare autonomia finanziaria all'Unione europea nel rispetto della disciplina di bilancio.
Mentre
alla Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA) erano state assegnate
risorse proprie fin dal principio, la Comunità economica europea (CEE) e la
Comunità europea dell'energia atomica (Euratom) sono state inizialmente
finanziate dai contributi degli Stati membri. La decisione sulle risorse
proprie del 21 aprile
Composizione delle entrate
1. Risorse proprie «tradizionali»
Si tratta dei dazi doganali, dei dazi agricoli nonché dei contributi nel settore dello zucchero e dell'isoglucosio. Sono state introdotte dalla decisione del 1970 e riscosse da allora. La percentuale che può essere trattenuta dagli Stati membri per coprire le spese di riscossione è stata ridotta dal 25% al 20%. Le risorse proprie «tradizionali» rappresentano ora generalmente poco più del 10% delle entrate da risorse proprie.
2. Risorsa propria basata sull'IVA
Consiste attualmente in una percentuale del gettito IVA degli Stati membri stimato che è trasferita all'Unione. Seppur introdotta dalla decisione del 1970, la risorsa in oggetto è stata concretamente attuata soltanto a seguito dell'armonizzazione dei regimi IVA degli Stati membri avvenuta nel 1979. La risorsa IVA rappresenta attualmente una percentuale delle entrate da risorse proprie simile a quella delle risorse proprie «tradizionali».
3. Risorsa propria basata sull'RNL
Questa risorsa propria consiste in un prelievo sul reddito nazionale lordo (RNL) degli Stati membri secondo un'aliquota uniforme stabilita ogni anno nel quadro della procedura di bilancio ed è stata introdotta dalla decisione n. 88/376/CEE del Consiglio. In origine essa avrebbe dovuto essere percepita solo nel caso in cui le altre risorse proprie non fossero risultate sufficienti a coprire le spese, ma attualmente essa finanzia la maggior parte del bilancio dell'UE. La risorsa basata sull'RNL è triplicata dalla fine degli anni '90, e attualmente rappresenta generalmente il 72% circa elle entrate dell'UE.
4. Altre entrate e saldo riportato dall'anno precedente
Nelle altre entrate sono comprese le imposte sulle retribuzioni del personale dell'UE, i contributi versati da paesi terzi a favore di determinati programmi dell'Unione e le ammende pagate dalle imprese che violano le norme sulla concorrenza o altre disposizioni di legge. Se vi è un'eccedenza, l'eventuale saldo positivo di ciascun esercizio è inserito nel bilancio dell'anno successivo come entrata. Le altre entrate, i saldi e gli adeguamenti tecnici rappresentano di norma meno del 10% delle entrate totali.
5. Meccanismi di correzione
L'attuale sistema delle risorse proprie mira anche a correggere gli squilibri di bilancio tra i contributi degli Stati membri. La correzione a favore del Regno Unito accordata nel 1984 consiste in una riduzione del contributo di tale paese pari a due terzi della differenza tra il suo contributo (risorse proprie tradizionali escluse) e le somme a esso riassegnate a titolo del bilancio. Nel 2007 la correzione è stata oggetto di un adeguamento volto a escludere gradualmente dal calcolo le spese non agricole negli Stati membri che hanno aderito all'UE dopo il 2004. La correzione è finanziata in parti uguali da tutti gli altri Stati membri ad eccezione di Germania, Paesi Bassi, Austria e Svezia, che beneficiano di una riduzione dei rispettivi contribuiti per il finanziamento della correzione a favore del Regno Unito. La Germania, i Paesi Bassi, l'Austria e la Svezia hanno altresì beneficiato di un'aliquota IVA di prelievo ridotta per il periodo 2007-2013, mentre i Paesi Bassi e la Svezia hanno beneficiato di una riduzione dei rispettivi contributi basati sull'RNL per lo stesso periodo.
La situazione attuale prevede che il meccanismo
esistente per il Regno Unito e il relativo finanziamento siano mantenuti, così
come la riduzione dell'aliquota di prelievo della risorsa basata sull'IVA - per
il periodo 2014-2020 per la Germania, i Paesi Bassi e la Svezia (0,15 %). Gli
attuali meccanismi di correzione prevedono inoltre riduzioni lorde del
contributo RNL annuo per il periodo 2014-2020 per la Danimarca (130 milioni di
EUR), i Paesi Bassi (695 milioni di EUR) e la Svezia (185 milioni di EUR) e per
il periodo 2014-2016, per l'Austria (30 milioni di EUR nel 2014, 20 milioni di
EUR nel 2015 e 10 milioni di EUR nel 2016).
Sviluppi nel 2020
Il 28 maggio 2020, la Commissione ha proposto di contrarre prestiti per 750 miliardi di EUR mediante l'emissione di obbligazioni sui mercati internazionali per conto dell'UE con scadenze tra 3 e 30 anni, onde finanziare un QFP rivisto e un piano di ripresa e resilienza (sovvenzioni e prestiti ai paesi dell'UE). Al fine di sostenere le passività sostenute dall'UE per rimborsare infine i fondi raccolti sul mercato, la Commissione ha proposto di aumentare il massimale delle risorse proprie in via eccezionale e temporaneamente dello 0,6% dell'RNL dell'UE. Ciò si aggiungerebbe all'aumento permanente proposto dall'1,2% all'1,4% dell'RNL al fine di tenere conto del nuovo contesto economico
Spese dell’Unione
Le
spese di bilancio sono approvate congiuntamente dal Consiglio e dal Parlamento.
Il bilancio annuale dell'Unione deve rispettare i massimali stabiliti
nell'ambito del quadro finanziario pluriennale (QFP) per i diversi programmi e
le diverse politiche, ad esempio in materia di coesione, agricoltura e
relazioni esterne. Gli strumenti di flessibilità fanno sì che l'Unione possa
intervenire qualora emergano esigenze impreviste. L'impiego degli strumenti
finanziari produce un effetto leva in relazione alla spesa dell'UE.
Struttura del bilancio in base alle caratteristiche degli stanziamenti
1. Spese operative/spese amministrative/bilanci per attività
Il bilancio generale è diviso in dieci sezioni, una per ciascuna istituzione. Mentre le sezioni relative alle altre istituzioni comprendono essenzialmente spese amministrative, quella relativa alla Commissione comprende sia le spese operative necessarie per finanziare azioni e programmi sia i costi amministrativi legati alla relativa attuazione: assistenza tecnica, agenzie e risorse umane (Circa 32.000 persone lavorano per la Commissione Europea, Il Parlamento Europeo conta circa 7.500 persone impiegate nel segretariato generale e nei gruppi politici a cui vanno aggiunti i parlamentari e i loro collaboratori, nel Consiglio dell'Unione europea invece ci sono circa 3.500 dipendenti impiegati nel segretariato generale. Nel 2020 la spesa amministrativa complessiva corrisponde al 6,1% del bilancio totale di 168.688,1 milioni di euro.
La Commissione utilizza una nomenclatura di bilancio che suddivide le risorse in base ai settori di intervento e alle attività, facilitando così la valutazione del costo e dell'efficacia di ogni politica dell'Unione (bilancio per attività).
2. Quadro finanziario pluriennale — QFP
Dal 1988 le spese della Comunità/dell'Unione sono state inserite in un quadro finanziario pluriennale che suddivide il bilancio in rubriche corrispondenti ai vasti ambiti d'intervento, con massimali di spesa che rispecchiano le principali priorità di bilancio per il periodo interessato. Il primo periodo di programmazione aveva una durata di cinque anni; i periodi successivi e quello attuale sono di sette anni. I bilanci annuali devono osservare i limiti prescritti dal quadro pluriennale.
La politica agricola e rurale continua a essere la più importante in termini di dotazione di bilancio, seguita da vicino dalla politica regionale.
Oltre
alle spese programmate per finanziare le politiche dell'UE nell'ambito di
programmi pluriennali, nel bilancio dell'Unione è stata riservata una serie di
risorse finanziarie destinate a rispondere a crisi e situazioni inattese.
Questi speciali strumenti di flessibilità possono essere impiegati in caso di
crisi economiche (ad esempio il Fondo europeo di adeguamento alla
globalizzazione), catastrofi naturali (ad esempio il Fondo di solidarietà),
emergenze umanitarie (ad esempio la riserva per aiuti d'urgenza) o esigenze
impreviste (ad esempio lo strumento di flessibilità) negli Stati membri
dell'UE, nei paesi candidati o in quelli terzi. Tali finanziamenti consentono
di soddisfare esigenze finanziarie eccezionali limitate.
Ruolo del Parlamento
La commissione per il controllo dei bilanci del Parlamento tiene una riunione annuale con la Banca europea per gli investimenti (BEI) finalizzata al controllo delle attività finanziarie di quest'ultima e prepara una relazione annuale che valuta la performance e i risultati conseguiti dalla BEI nell'anno precedente. La commissione per i bilanci e la commissione per i problemi economici e monetari del Parlamento hanno concordato di redigere una relazione annuale che valuti le azioni attuali e future della BEI; le due commissioni si alternano in qualità di commissione competente.
Esecuzione del bilancio
La
Commissione, soggetta al controllo politico del Parlamento europeo, è
responsabile dell'esecuzione del bilancio in cooperazione con gli Stati membri.
Descrizione
A. Meccanismo di base
L'esecuzione del bilancio implica due operazioni principali: gli impegni e i pagamenti. Per quanto riguarda gli impegni di spesa, si decide di impiegare un certo importo a titolo di una determinata linea di bilancio per finanziare un'attività specifica. Quindi, una volta definiti i corrispondenti impegni giuridici (ad esempio i contratti) ed eseguiti i contratti di servizi, lavori o forniture, si autorizza la spesa e si pagano gli importi dovuti.
B. Metodi d'esecuzione
La Commissione può eseguire il bilancio con una delle seguenti modalità:
• direttamente, attraverso i suoi dipartimenti o attraverso agenzie esecutive («gestione diretta»);
• nell'ambito della gestione concorrente con gli Stati membri («gestione concorrente»);
• indirettamente, affidando i compiti di esecuzione del bilancio a entità o persone quali paesi terzi, organizzazioni internazionali e altri («gestione indiretta»).
Nella pratica, circa il 76% del bilancio è speso nell'ambito della «gestione concorrente», nella quale gli Stati membri distribuiscono gli stanziamenti e gestiscono la spesa, il 22% è oggetto di «gestione diretta» da parte della Commissione o delle sue agenzie esecutive, e il rimanente 2% ricade nella «gestione indiretta».
Il Sistema di trasparenza finanziaria fornisce informazioni sui beneficiari dei fondi gestiti direttamente dalla Commissione nonché degli stanziamenti a titolo del Fondo europeo di sviluppo. D'altro canto, ogni Stato membro è responsabile della pubblicazione di dati sui beneficiari dei fondi che esso amministra nell'ambito della gestione indiretta o concorrente.
L'esecuzione scorretta del bilancio da parte degli Stati membri è sanzionata nel quadro della procedura di liquidazione dei conti e delle verifiche dell'ammissibilità: sulla scorta dei controlli effettuati dalla Commissione e dalla Corte dei conti, si regolarizzano gli importi che i governi nazionali hanno attinto dal bilancio dell'Unione, ritirando gli stanziamenti indebitamenti versati. Le decisioni concernenti tali correzioni sono prese dalla Commissione, secondo le procedure relative alle competenze di esecuzione precedentemente menzionate
C. Regole di esecuzione
Il regolamento finanziario contiene tutti i principi e le regole che disciplinano l'esecuzione del bilancio. Il regolamento ha carattere orizzontale, in quanto si applica a tutti i settori di spesa e a tutte le entrate. Altre norme applicabili all'esecuzione del bilancio si trovano nei regolamenti settoriali riguardanti specifiche politiche dell'Unione.
Ruolo del Parlamento
Il Parlamento, in qualità di uno dei due rami dell'autorità di bilancio, influisce «preventivamente» sull'esecuzione del bilancio dell'Unione attraverso gli emendamenti e le decisioni in merito all'assegnazione dei fondi adottati nell'ambito della procedura di bilancio. Il Parlamento può decidere di ricorrere al meccanismo della riserva di bilancio: qualora dubiti della giustificazione della spesa o della capacità della Commissione di eseguirla, il Parlamento può decidere di collocare gli stanziamenti in riserva fino a quando la Commissione non fornisca prove idonee. Tali prove sono trasmesse nell'ambito della proposta di storno degli stanziamenti dalla riserva. Gli storni di stanziamenti proposti devono essere approvati sia dal Parlamento che dal Consiglio. Gli stanziamenti non possono essere eseguiti prima di essere trasferiti dalla riserva alla linea di bilancio pertinente.
Il controllo di bilancio
Il controllo del bilancio europeo è effettuato in ogni istituzione dell'UE e a livello di Stati membri. Un'importante attività di controllo viene eseguita, a livelli diversi, dalla Corte dei conti e dal Parlamento europeo. Ogni anno, quest'ultimo valuta l'esecuzione del bilancio al fine di concedere il discarico alla Commissione europea, alle altre istituzioni europee e alle agenzie dell'Unione.
A. Controllo a livello nazionale
Il controllo iniziale sulle entrate e sulle spese è in gran parte effettuato dalle autorità nazionali. Queste ultime hanno mantenuto le loro competenze soprattutto in materia di risorse proprie tradizionali, in quanto dispongono delle procedure necessarie per la riscossione e il controllo delle somme in questione. A tale proposito occorre ricordare che, il 26 maggio 2014, il Consiglio ha adottato una serie di misure legislative, tra cui una nuova decisione sulle risorse proprie che introduce talune modifiche del sistema di dette risorse per il periodo 2014-2020. Le nuove regole sulle risorse proprie si applicano a decorrere dall'entrata in vigore di questa decisione il 1o ottobre 2016, con effetto retroattivo al 1o gennaio 2014. D'altra parte, la riscossione delle risorse proprie tradizionali riveste una grande importanza per le istituzioni dell'Unione europea. Il controllo di bilancio si esercita altresì mediante la lotta contro la frode. Le spese operative a carico del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA), del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e dei Fondi strutturali sono del pari soggette a controlli in prima istanza da parte delle autorità degli Stati membri.
B. Controllo a livello dell'Unione
1. Controllo interno
Per ciascuna istituzione, il controllo è effettuato in primo luogo dagli ordinatori e dai contabili e, successivamente, dal revisore contabile interno all'istituzione.
2. Controllo esterno: da parte della Corte dei conti.
Sul piano esterno, il controllo viene effettuato dalle corti dei conti nazionali e dalla Corte dei conti europea, che presenta annualmente all'autorità di bilancio relazioni dettagliate in conformità dell'articolo 287 TFUE, e più precisamente:
• La «dichiarazione di affidabilità (DAS), in cui attesta l'affidabilità dei conti come pure la legittimità e la regolarità delle relative operazioni»;
• la relazione annuale sull'esecuzione del bilancio generale, inclusi i bilanci di tutte le istituzioni e degli organismi satellite;
• relazioni annuali specifiche relative alle agenzie e agli organi dell'Unione europea;
• relazioni speciali su questioni specifiche (controlli di rendimento);
• relazioni di audit e pareri;
• revisioni che riguardano politiche e temi di gestione, analizzano settori o questioni non ancora sottoposti a revisione o stabiliscono una base fattuale su determinate tematiche (fino a settembre 2019, erano suddivise in diverse sottocategorie: analisi panoramiche, documenti informativi e analisi rapide).
La Corte dei conti presenta relazioni anche sulle operazioni di assunzione e di erogazione dei prestiti e sul Fondo sociale europeo (FSE).
3. Controllo a livello politico: da parte del Parlamento europeo
All'interno del Parlamento la commissione per il controllo dei bilanci è responsabile dell'elaborazione della posizione del PE, e in particolare di quanto segue:
• il controllo dell'esecuzione del bilancio dell'Unione e del FSE;
• la chiusura, il rendiconto e la verifica dei conti e dei bilanci finanziari dell'Unione, delle sue istituzioni e di ogni organismo da essa finanziato;
• il controllo delle attività finanziarie della Banca europea per gli investimenti;
• la valutazione del rapporto costo-efficacia delle varie forme di finanziamento dell'UE in sede di attuazione delle politiche dell'Unione;
• l'esame delle frodi e delle irregolarità commesse in sede di esecuzione del bilancio dell'Unione, l'adozione di misure volte a prevenire e perseguire tali casi e in generale la tutela degli interessi finanziari dell'Unione;
4. Ricorso al discarico.
Ogni anno, in seguito a una raccomandazione del Consiglio, il Parlamento europeo decide se concedere il «discarico», ovvero l’approvazione finale dell’esecuzione del bilancio dell’UE da parte della Commissione. La concessione del discarico determina la chiusura formale dei conti relativi a un determinato anno.
La Commissione è responsabile della gestione e dell’esecuzione del bilancio dell’UE e delle politiche e dei programmi adottati dal Parlamento europeo e dal Consiglio. L’attuazione del bilancio e l’esecuzione della spesa sono per lo più affidate alle autorità nazionali e locali, che svolgono tali compiti sotto la supervisione della Commissione. Per la CE il bilancio annuale dell’Unione europea è gestito dalla direzione generale del Bilancio. La Commissione gestisce il bilancio sotto il controllo della Corte dei conti europea. La Corte dei conti europea è l’istituzione di revisione esterna indipendente dell’Unione europea. Verifica il corretto ricevimento delle entrate unionali, la legalità e regolarità delle spese dell’UE e il rispetto dei principi di corretta gestione finanziaria. Essa svolge i suoi compiti in maniera indipendente dai governi e dalle altre istituzione dell’UE.
Il rifiuto del discarico può essere considerato equivalente a una richiesta di dimissioni della Commissione. Tale minaccia è stata messa in atto nel dicembre 1998: dopo una votazione in plenaria che aveva respinto la proposta per la concessione del discarico, è stato istituito un comitato di cinque esperti indipendenti, incaricato di esaminare le accuse di frode, cattiva gestione e nepotismo rivolte alla Commissione. Il collegio dei Commissari ha poi presentato le proprie dimissioni collettive il 16 marzo 1999.